 |
| Hình ảnh tại Tọa đàm. Ảnh: VGP/Nhật Bắc |
Mặc dù công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế trong thời gian qua luôn được chú trọng và đã đạt nhiều kết quả nổi bật, nhưng tiến độ và chất lượng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nhìn chung vẫn chưa được như mong muốn, nhiều văn bản và đề xuất chính sách vẫn gây những tranh cãi, thậm chí phản ứng từ phía người dân và cộng đồng doanh nghiệp.
Trước tình hình trên, ngày 19/3, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã ký ban hành Nghị quyết phiên họp Chính phủ chuyên đề về xây dựng pháp luật tháng 3/2019, trong đó nhấn mạnh: Thể chế, pháp luật cần thể hiện sâu sắc tinh thần đổi mới, các bộ, cơ quan ngang bộ phải coi việc rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực được phân công là nhiệm vụ trọng tâm, thường xuyên; kịp thời phát hiện và xử lý các quy định trái pháp luật, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.
Để nhìn nhận rõ hơn về công tác xây dựng VBQPPL trong thời gian qua, trong đó đi sâu phân tích những bất cập, tồn tại là nguyên nhân dẫn đến tình trạng còn nhiều quy định pháp luật bất cập, không phù hợp, thậm chí trái pháp luật, cài cắm lợi ích … đồng thời ghi nhận kiến nghị, đề xuất của các chuyên gia, nhà quản lý về các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng các VBQPPL, đưa Nghị quyết chuyên đề về xây dựng pháp luật của Chính phủ sớm đi vào thực tiễn, Cổng Thông tin điện tử Chính phủ tổ chức cuộc tọa đàm với chủ đề “Văn bản ban hành phải vì cuộc sống”.
Khách mời tọa đàm:
- Ông Nguyễn Hồng Tuyến, Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật (Bộ Tư pháp);
- Ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng Ban Pháp chế VCCI;
- Bà Nguyễn Minh Thảo, Trưởng ban Môi trường kinh doanh và năng lực cạnh tranh (Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương).
Dưới đây là nội dung Tọa đàm:
Thời gian qua, thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết đã có nhiều chuyển biến tích cực rõ nét cả về tiến độ và chất lượng. Từ góc độ của Bộ Tư pháp, xin ông có thể chia sẻ rõ hơn về những kết quả nổi bật sau gần 3 năm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đi vào cuộc sống?
Ông Nguyễn Hồng Tuyến: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (BHVBQPPL) năm 2015 với nhiều quy định mới, chặt chẽ về việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết (QĐCT) như: Khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đánh giá tác động nội dung chính sách, nội dung giao QĐCT; xác định rõ thẩm quyền QĐCT; quy định cụ thể nội dung QĐCT ngay tại điều, khoản giao QĐCT. Chuẩn bị dự thảo văn bản QĐCT trình kèm theo dự án luật, pháp lệnh; ban hành một văn bản để QĐCT nhiều nội dung được giao; quy định cụ thể các vấn đề trong luật, pháp lệnh trách phải giao QĐCT, chỉ giao QĐCT những vấn đề về tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật hoặc những vấn đề có tính chưa ổn định.
Thực hiện Luật BHVBQPPL năm 2015, nhiệm vụ được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao, với vai trò là cơ quan tham mưu giúp Chính phủ đôn đốc, theo dõi công tác ban hành văn bản QĐCT, trong thời gian qua Bộ Tư pháp đã thực hiện nhiều giải pháp, cụ thể: Ngay sau Kỳ họp của Quốc hội, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Văn phòng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ rà soát các luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua, xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định về danh mục các văn bản quy định chi tiết và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thời hạn trình; đồng thời chỉ đạo tăng cường áp dụng một số giải pháp nhằm bảo đảm tiến độ, chất lượng văn bản; đôn đốc các bộ ưu tiên, tập trung thời gian, nguồn lực cho công tác xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản QĐCT, giải quyết dứt điểm tình trạng nợ ban hành các văn bản QĐCT các luật, pháp lệnh có hiệu lực; cử cán bộ phối hợp chặt chẽ ngay từ đầu với cơ quan chủ trì xây dựng luật, pháp lệnh ngay từ giai đoạn lập đề nghị cho đến giai đoạn soạn thảo, chỉnh lý, trình các dự án luật, pháp lệnh để kiểm soát phạm vi, nội dung giao QĐCT, bảo đảm tính khả thi.
Bộ cũng phối hợp với Văn phòng Chính phủ tăng cường theo dõi, đôn đốc, kiểm tra đối với các bộ, kịp thời kiến nghị xử lý, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc; hằng quý báo cáo Chính phủ tại phiên họp thường kỳ về tình hình ban hành văn bản QĐCT; công khai tình hình nợ ban hành văn bản QĐCT trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ.
Với những quy định chặt chẽ của Luật BHVBQPPL năm 2015, sự chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, sự cố gắng, nỗ lực của Bộ Tư pháp và các bộ, công tác xây dựng, ban hành văn bản QĐCT trong những năm qua đã có những kết quả tích cực.
Về tiến độ, theo Báo cáo Bộ Tư pháp báo cáo Chính phủ tại các Phiên họp Chính phủ thường kỳ cuối năm về tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết cho thấy, số văn bản quy định chi tiết nợ ban hành đã giảm dần qua các năm.
Cụ thể, năm 2016 số văn bản nợ ban hành là 14 văn bản (2 quyết định, 14 thông tư); năm 2017 còn nợ 9 thông tư, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không nợ ban hành văn bản quy định chi tiết và đến năm 2018 chỉ còn nợ 4 nghị định, đây là số văn bản quy định chi tiết nợ ban hành thấp nhất từ trước đến nay.
Các văn bản QĐCT được ban hành bảo đảm chất lượng, nội dung các văn bản đã bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ với văn bản giao QĐCT, về cơ bản bảo đảm tính khả thi.
Rõ ràng chất lượng công tác xây dựng, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được nâng lên rõ rệt, tuy nhiên bên cạnh đó vẫn còn xuất hiện nhiều văn bản và đề xuất chính sách gây những tranh cãi, thậm chí phản ứng từ phía người dân và cộng đồng doanh nghiệp, ví dụ như dự thảo Thông tư 02 về thức ăn chăn nuôi quy định 'lợn không được ăn cây chuối', 'thỏ không được ăn cà rốt' chẳng hạn, hay đề xuất “mất bằng lái xe thì phải thi lại”… Từ góc độ của một chuyên gia, bà thấy hiện tượng trên nói lên điều gì?
Bà Nguyễn Minh Thảo: Với Luật BHVBQPPL năm 2015, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật tăng lên, thời hạn thực hiện, số văn bản nợ đã giảm đi. Tuy nhiên vẫn có những văn bản khi trình ra hoặc ban hành rồi, vẫn còn rất nhiều tranh cãi cũng như gây ra làn sóng trong xã hội. Từ thực tế đó, chúng tôi thấy rằng còn một số thực trạng trong công tác ban hành văn quy phạm pháp luật, không chỉ về mặt thời hạn mà còn ở mặt chất lượng.
Điểm đầu tiên có thể thấy, năng lực của cán bộ khi tư vấn, tham vấn cho các bộ ngành trong việc soạn thảo các văn bản. Một số văn bản đưa theo đúng trình tự ban hành gồm các bước lấy ý kiến, tham vấn… có góp ý của các bên nhưng vẫn xảy ra tình trạng như vậy. Ví dụ Thông tư 02 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về thức ăn chăn nuôi, tiêu chuẩn thức ăn chăn nuôi được lưu hành. Chúng ta suy luận ra rằng lợn không được ăn bèo tây, thỏ không được ăn cà rốt. Nhưng Thông tư 02 sẽ hiểu ra rằng đây là danh mục chọn cho chứ không phải danh mục chọn bỏ. Đây chính là lỗi lớn mà cơ quan ban hành văn bản khi soạn thảo chưa lường hết được những tình huống, quy định đó chỉ dành cho các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh để khi sản phẩm đưa ra có tiêu chuẩn, quy chuẩn. Khi ban hành cơ quan ban hành chưa hình dung được những nội dung có thể gây tranh cãi như vậy.
Thứ hai, chất lượng văn bản pháp luật vẫn còn những hạn chế, có thể do cài cắm yếu tố xin - cho trong đó. Trong một vài trường hợp, các bộ, ngành vẫn còn muốn giữ lại những quyền nhất định trong việc cấp phép, thủ tục hành chính liên quan tới quản lý chuyên ngành của các bộ. Bên cạnh đó, “kỹ thuật” ban hành văn bản của các bộ thường tránh đi các điểm gây chú ý. Khi bình luận, góp ý, tránh để gây ra những chú ý. Đơn cử trong một số nghị định của các bộ. Thông thường có thể ghi cụ thể nội dung này sẽ được quy định bởi bộ nào. Nhưng nếu ghi như vậy sẽ gây chú ý. Chính vì thế bằng cách họ hướng dẫn theo quy định của các bộ quản lý chuyên ngành. Như vậy không có bộ nào được nêu đích tên ở trong văn bản. Chính vì thế, chất lượng văn bản khi ban hành ra vẫn còn một số vấn đề gây tranh cãi.
Ngoài ra vẫn còn một số lý do tiềm ẩn. Đó là những nhóm lợi ích có thể có sự tác động để hướng tới những văn bản hơi thiên vị cho một nhóm lợi ích. Ngoài những ưu điểm như anh Tuyến vừa chia sẻ, tôi thấy rằng đây vẫn là một số hạn chế mà chúng ta có thể tiếp tục cải thiện ở các bộ, ngành trong việc soạn thảo văn bản.
Ý kiến của ông thế nào trước quan điểm cho rằng còn không ít các quy định tương tự như các đề xuất chính sách gây tranh cãi trên song ít được chú ý hơn vẫn đang gây rất nhiều lực cản trong cuộc sống nhất là đối với hoạt động của doanh nghiệp?
Ông Đậu Anh Tuấn: Công tác xây dựng văn bản thời gian vừa qua có những chuyển biến quan trọng, đặc biệt với Luật BHVBQPPL. Trước đây, chúng ta chưa quen với việc lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hay công khai dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay đây là điều các bộ, ngành làm rất thường xuyên. Đây là bước thay đổi quan trọng của Luật BHVBQPPL. Quy trình soạn thảo văn bản pháp luật minh bạch, công khai hơn. Chất lượng văn bản pháp luật nhìn chung được cộng đồng doanh nghiệp đánh giá tốt hơn so với trước đây rất nhiều.
Trong năm 2018, Chính phủ đã ban hành 24 nghị định để sửa đổi các nghị định về điều kiện kinh doanh. Rất nhiều điều kiện kinh doanh được tháo gỡ, đây là nét tích cực, chuyển động rõ nét trong quá trình thực thi Luật BHVBQPPL và công tác xây dựng văn bản pháp luật thời gian vừa qua.
Tôi nhìn văn bản pháp luật dưới góc nhìn rộng hơn. Đúng là có nhưng văn bản pháp luật chất lượng chưa cao, chưa phù hợp với thực tiễn của cuộc sống như Thông tư 02 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và những ví dụ khác có thể thấy trên báo chí trong thời gian vừa qua.
Chúng tôi nhìn thấy tác động của văn bản pháp luật khác có thể gây ra ảnh hưởng tiêu cực đối với nền kinh tế, với doanh nghiệp, người dân. Chẳng hạn văn bản pháp luật hướng dẫn không rõ ràng, đầy đủ cho nên khi thực thi ở phía dưới rất lạm dụng. Có thể tỉnh A thực hiện theo cách này, tỉnh B thực hiện theo cách kia. Cho nên chất lượng văn bản hiện nay vẫn còn chưa cao, đặc biệt là thủ tục hành chính. Qua quá trình rà soát thủ tục hành chính trong các nghị định về điều kiện kinh doanh hay là thông tư về điều kiện kinh doanh năm 2017 mới thấy được rằng hiện nay chưa có quy chuẩn, đang tùy thuộc vào từng bộ ngành, các nhóm soạn thảo khác nhau. Tôi cho rằng đây là vấn đề lớn!
Thứ hai là việc chồng chéo giữa các văn bản pháp luật. Chẳng hạn như về đấu thầu hay đấu giá sử dụng đất. Theo Luật Đấu thầu phải đấu thầu. Nhưng theo Luật Đất đai thì phải đấu giá quyền sử dụng đất. Cho nên một số địa phương đang lúng túng trong việc lựa chọn giữa hai phương pháp. Cách làm tương đối phổ biến là bắt doanh nghiệp phải thực hiện cả hai. Vì vậy có những dự án phải thực hiện cả hai quy trình để muốn bảo đảm sự chắc chắn từ phía cơ quan công quyền. Quy trình thủ tục hành chính đôi khi tăng gấp đôi, gấp ba lần. Đây là những tác động của văn bản pháp luật tới nền kinh tế, tới hoạt động kinh doanh.
Từ thực tiễn công tác xây dựng pháp luật, ông có thể nói một cách khái quát nhất về các “lỗi”, các vấn đề đang tồn tại phổ biến nhất trong không ít VBQPPL của các bô, ngành, địa phương?
Ông Nguyễn Hồng Tuyến: Mặc dù Luật BHVBQPPL năm 2015 đã quy định cụ thể, chặt chẽ về công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, tuy nhiên qua thực tiễn triển khai công tác này, có thể khái quát một số hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật hiện nay như sau: Trong công tác lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Khi đề xuất đưa các dự án luật, pháp lệnh vào Chương trình, cơ quan chủ trì soạn thảo chưa dự đoán được hết những khó khăn cũng như sự ảnh hưởng của văn bản đến hệ thống pháp luật do đó vẫn còn hiện tượng xin rút, xin lùi dự án luật, pháp lệnh.
Trong công tác thẩm định, trong một số trường hợp, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp chưa được các cơ quan chủ trì soạn thảo thực sự coi trọng, việc thẩm định, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định chưa được cơ quan chủ trì soạn thảo quan tâm đúng mức.
Trong việc lấy ý kiến, việc lấy ý kiến đối với VBQPPL chưa được thực hiện nghiêm túc, đặc biệt là ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản. Cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn.
Xuất phát từ những hạn chế nêu trên, dẫn tới một vấn đề đang tồn tại phổ biến trong không ít VBQPPL của các bộ, ngành, địa phương hiện nay đó là, một số quy định chưa sát thực tế, thiếu tính khả thi và tính ổn định chưa cao.
Để khắc phục tình trạng nêu trên, với vai trò là cơ quan giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về công tác xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp đã và đang tích cực tham mưu với Chính phủ thực hiện một số giải pháp chủ yếu sau: Chủ trì, phối hợp tổ chức triển khai tốt Luật BHVBQPPL năm 2015 để bảo đảm thực hiện thống nhất. Xây dựng cơ chế pháp lý cho phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự án, dự thảo VBQPPL. Có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự án, dự thảo văn bản pháp luật.
Thực hiện tốt công tác thẩm định để góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL; tăng cường và nâng cao chất lượng kiểm tra VBQPPL nhằm kiểm soát chặt hơn tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL, đặc biệt là thông tư của các bộ; hiện đại hoá phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật.
Khai thác, ứng dụng tối đa thành tựu của khoa học, kỹ thuật, nhất là công nghệ thông tin nhằm đổi mới phương pháp, tiến độ, chất lượng và hiệu quả của quy trình xây dựng pháp luật. Tăng cường hơn nữa việc áp dụng công nghệ thông tin vào quá trình xây dựng văn bản để tổ chức, cá nhân có thể tham gia ý kiến, phản biện trực tiếp, thường xuyên trong quá trình xây dựng VBQPPL. Tập trung nguồn lực cho công tác tổ chức thi hành VBQPPL nhằm tạo sự gắn kết với công tác xây dựng, ban hành VBQPPL.
Từ góc độ của VCCI, ông có thể cho biết, các văn bản bất cập như nêu trên đã gây ra những hệ lụy gì? Đến nay đã có thống kê về những hậu quả do văn bản trái pháp luật gây ra chưa?
Ông Đậu Anh Tuấn: Đúng với một số bộ phận doanh nghiệp, chất lượng văn bản pháp luật chưa cao, hay thay đổi, tạo ra những khó khăn cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Tại nhiều diễn đàn của VCCI, nhiều doanh nghiệp cũng nêu lên vấn đề, hiện nay những rủi ro từ chính sách đang lớn dần. Thậm chí đối với một số ngành hàng, doanh nghiệp được đánh giá rủi ro chính sách còn lớn hơn rủi ro kinh doanh. Những điều tra doanh nghiệp gần đây của Nhật Bản, Hàn Quốc và điều tra của VCCI cho thấy rằng nhóm doanh nghiệp, đặc biệt là nhóm doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, đang đánh giá gánh nặng thực thi quy định pháp luật cũng như sự hay thay đổi pháp luật cũng đang dần lớn lên. Chính vì vậy cộng đồng doanh nghiệp đang kỳ vọng những giải pháp gần đây của Chính phủ về việc hoàn thiện thể chế, tăng cường chất lượng công tác xây dựng VBQPPL. Đây là giải pháp rất quan trọng, đúng với những vấn đề của doanh nghiệp.
Có rất nhiều tác động tích cực và tiêu cực của VBQPPL. Gần đây trong quá trình rà soát điều kiện kinh doanh, VCCI cùng với CIEM khuyến nghị Chính phủ và được Chính phủ rất lắng nghe, rất nhiều bộ, ngành tiếp thu trong việc gỡ bỏ các điều kiện kinh doanh quy định quá cao có thể tạo ra rào cản, tạo ra chi phí nếu quy định không phù hợp. Hiện nay, Chính phủ đang đi những bước chúng tôi cho rằng rất phù hợp với thực tiễn kinh doanh. Chúng tôi cho rằng nếu thực hiện quyết liệt hơn sẽ giúp thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế hơn nữa.
Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã từng cảnh báo là: Nếu chất lượng văn bản anh soạn thảo kém, ẩn nấp những lợi ích nhóm, hay quan liêu bao cấp, thì cái này nó mang tác dụng ngược lại”. Từ thực tiễn, bà có ví dụ gì để minh chứng cho cảnh báo này?
Bà Nguyễn Minh Thảo: Chính phủ có mục tiêu cắt giảm 50 % số điều kiện kinh doanh hiện có. Sau khi VCCI và CIEM rà soát, nhận thấy rằng có 5.700 điều kiện kinh doanh, trong đó có nhiều điều kiện kinh doanh không cần thiết, không có ý nghĩa quản lý và hiệu quả, vì thế đưa ra một con số là 3.000 dựa trên rà soát đó. Rõ ràng nếu như chúng ta có một văn bản chất lượng kém thì ảnh hướng rất lớn đến hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp. Điển hình có Nghị định 38 về quản lý an toàn thực phẩm trước đây. Có thể xem đây là văn bản chất lượng chưa cao, chưa đáp ứng nhu cầu thực tế và những đòi hỏi của thực tế. Với những sửa đổi của Nghị định 15/2018 có thể tiết kiệm cho doanh nghiệp đến hàng nghìn tỷ đồng trên một năm, hàng triệu ngày công. Với một con số như vật và chúng ta nhân lên cho các năm, có thể nói sẽ tiết kiệm chi phí xã hội rất lớn. Trong khi đó với cách thức thay đổi cách thức quản lý của Nhà nước đối với an toàn thực phẩm, chúng ta vẫn bảo đảm được yêu cầu với an toàn thực phẩm trong khi giảm được chi phí xã hội rất lớn. Bởi vậy với một văn bản chất lượng không cao chắc chắn ảnh hưởng rất nghiêm trọng, không chỉ là tình hình kinh doanh của doanh nghiệp, thậm chí ảnh hưởng đến vòng đời kinh doanh của doanh nghiệp. Bởi vì có những rủi ro về chính sách như ông Tuấn vừa chia sẻ, thậm chí nghiêm trọng hơn rủi ro về kinh doanh trong kinh doanh. Điều này cho thấy việc giám sát chất lượng khi chúng ta ban hành các văn bản pháp luật ngoài những quy định, trình tự thủ tục như Luật BHVBQPPL đã quy định, những giám sát cần nghiên cứu thêm, những cơ chế để đánh giá chất lượng khi văn bản ban hành. Để bảo đảm những văn bản có chất lượng không gây lãng phí chi phí của xã hội, đặc biệt là đối với cộng đồng doanh nghiệp, nơi có thể tạo ra nhiều cơ hội việc làm và thu nhập cho nhân dân.
Theo ông những nguyên nhân chính nào dẫn tới tình trạng chất lượng văn bản soạn thảo kém? Như Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã nhắc nhở là phải chống cài cắm lợi ích, hay là do tư duy lập pháp của một số cán bộ đang có vấn đề?
Ông Đậu Anh Tuấn: Từ góc nhìn của chúng tôi, phía cộng đồng kinh doanh, phía thực tiễn kinh doanh, tôi đưa ra một số lý giải, có thể chưa tổng quan và đầy đủ. Thứ nhất là do thói quen, do cách quản lý khá phổ biến trước đây vẫn chưa thay đổi kịp thời. Chẳng hạn thay đổi can thiệp vào tự do kinh doanh, tự chủ kinh doanh vẫn phổ biến. Hiện nay còn rất nhiều thủ tục hành chính yêu cầu doanh nghiệp trình phương án kinh doanh. Khi cấp hồ sơ, làm thủ tục nhiều doanh nghiệp vẫn không hiểu tại sao doanh nghiệp phải trình cơ quan quản lý Nhà nước phương án kinh doanh. Liệu có doanh nghiệp nào thật thà đến mức phương án kinh doanh vốn là bí mật của mình lại được kê khai một cách chi tiết hay không? Liệu cơ quan Nhà nước có đủ tư duy, đủ thông tin, đủ sự nhanh nhạy để thẩm định duyệt phương án kinh doanh để phù hợp hay không. Hay là một thói quen thích cấp phép.
Chị Thảo có dẫn chứng về Nghị định 38 trước đây đã được bãi bỏ bằng Nghị định 15, rất tiến bộ. Trước đây cơ quan quản lý ngồi một chỗ, phê duyệt hồ sơ trình lên bằng giấy tờ. Mặc dù quy trình này theo nhiều chuyên gia, doanh nghiệp đánh giá là hoàn toàn không hiệu quả. Điều này có thể tạo ra gánh nặng về chi phí thời gian của doanh nghiệp đi lại nhưng hoàn toàn không cải thiện nhiều về chất lượng hoạt động quản lý nhà nước. Chính vì vậy, thay đổi tư duy quản lý chúng tôi thấy rằng hiện nay nhiều bộ, ngành đã tiến hành hậu kiểm không phải tiền kiểm ngồi một chỗ xét duyệt giấy tờ, quản lý theo rủi ro. Tức là chỉ tập trung vào những mặt hàng, doanh nghiệp nào bị rủi ro cao. Đây là những phương pháp quản lý rất tiến bộ hiện nay một số ngành đang ứng dụng.
Nguyên nhân thứ hai tôi có thể lý giải, đấy là cũng có yếu tố xung đột lợi ích. Nhiều doanh nghiệp cũng đặt ra câu hỏi nhiều thủ tục càng phức tạp thì có thể thuê dịch vụ bên ngoài với chi phí cao và nhanh chóng. Liệu có sự quan hệ giữa thủ tục rất phức tạp, phiền hà với một dịch vụ một đơn vị bên ngoài cung cấp, thủ tục nhanh gọn, liệu có gắn kết lợi ích hay không. Rất khó để kết luận nhưng cũng có thể đặt câu hỏi liệu có ràng buộc lợi ích hay không.
Thứ ba, hiện nay chưa có sự rạch ròi giữa cơ quan soạn thảo quy định và cơ quan thực thi các thủ tục hành chính. Thường những cơ quan đang thực thi cấp phép là những cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản pháp luật và là những cơ quan chủ trì việc rà soát, cắt bỏ quy định, thủ tục. Cho nên những văn bản đấy Thủ tướng, Phó Thủ tướng, lãnh đạo Chính phủ vào cuộc quyết liệt, cộng đồng doanh nghiệp có tiếng nói mạnh mẽ thì có chuyển động được một chút. Còn lại chúng tôi cho rằng rất khó thay đổi. Từ kinh nghiệm chúng tôi thấy rất khó thay đổi nếu cơ quan cấp phép trực tiếp chủ trì soạn thảo. Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có thể thay đổi theo hướng chẳng hạn cơ quan nào đang cấp phép thì không được phép chủ trì soạn thảo, có thể chuyển sang đơn vị khác cùng trong bộ, nhưng độc lập hơn. Đây là giải pháp có thể cải thiện nguyên nhân này.
Để minh chứng cho nhận định tư duy lập pháp của một số cán bộ đang có vấn đề thì có ý kiến cho rằng, cái gốc của vấn đề ở đây là do cách tiếp cận sai ngay từ đầu của cơ quan quản lý, họ đã quy định “chọn cho” tức là người dân chỉ được làm những gì luật cho phép thì sẽ dẫn tới bỏ sót, gây khó khăn cho đối tượng quản lý thay vì chọn cách tiếp cận đúng là cần quy định “chọn bỏ”, tức là người dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm”, xin được biết quan điểm của ông về vấn đề này?
Ông Nguyễn Hồng Tuyến: Theo như câu hỏi đưa ra, có 2 quan điểm trong tư duy lập pháp đó là: Quy định “chọn cho” tức là người dân chỉ được làm những gì luật cho phép; quy định “chọn bỏ” tức là người dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm. Tuy nhiên, theo quan điểm của tôi thì, trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tôn trọng, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân theo quy định của Hiến pháp năm 2013, cụ thể:
Tại khoản 1 Điều 14, Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Ở nước CHXHCN Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”, theo đó tất cả các quyền con người, quyền công dân đề phải được ghi nhận, công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm trong Hiến pháp và pháp luật. Việc xây dựng, ban hành bất cứ văn bản nào cũng phải bảo đảm các quyền con người, quyền công dân theo nguyên tắc này.
Cùng với việc ghi nhận quyền con người, quyền công dân, tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp 2013 còn quy định nguyên tắc: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Theo nguyên tắc này, trong một số các trường hợp nhất định, quyền con người, quyền công dân có thể bị hạn chế, tuy nhiên việc hạn chế chỉ được ghi nhận trong quy định của luật do Quốc hội ban hành. Do vậy, việc thực hiện quy định “chọn cho” hay “chọn bỏ” phải tuân thủ nguyên tắc này.
Nhiều chuyên gia đã cảnh báo là tình trạng cài cắm lợi ích ngành có giảm trong vài năm trở lại đây, do áp lực từ lãnh đạo Chính phủ. Tuy nhiên gần đây lại đang có dấu hiệu quay trở lại, bà Thảo chia sẻ thế nào về cảnh báo này?
Bà Nguyễn Minh Thảo: Khi mà chúng ta liên tục có chỉ đạo từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tổ công tác của Chính phủ hay sự vào cuộc mạnh mẽ của cộng đồng doanh nghiệp; sự tham gia rất tích cực của VCCI, các hiệp hội doanh nghiệp trong nước... Chất lượng văn bản cũng được kiểm soát ở mức nhất định, các quy định gây khó cho doanh nghiệp đã từng bước được cắt giảm điển hình như hơn 20 Nghị định cắt giảm điều kiện kinh doanh đã được ban hành. Chúng ta phải thừa nhận rằng tuy chưa đạt được 50% như Chính phủ đặt ra nhưng có những điều kiện đã được cắt giảm thực sự tạo thuận lợi cho doanh nghiệp.
Tính đến thời điểm này, chúng tôi đánh giá có khoảng 30% - 40% đã thay đổi thực chất. Tuy nhiên, sau thời gian áp lực phải ban hành các văn bản thì sự quan tâm của cộng đồng, của doanh nghiệp, của Chính phủ giảm dần bởi vậy mà xuất hiện thêm một vài văn bản khác; đang có xu hướng quay trở lại hoặc tìm kiếm một cách thức quản lý khác. Cũng có thể do các bộ, ngành lo ngại nếu không quản lý sẽ gây ra những hậu quả; tư duy quản lý vẫn theo cách cũ, vẫn quản theo hướng “xin cho” thay vì quản lý theo rủi ro.
Có ý kiến cho rằng ở nơi này, nơi khác có tình trạng cơ quan Nhà nước gặp lúng túng khi phải quản lý những thứ mới, những vấn đề mới phát sinh. Khi đó thì lập tức tư duy quản lý kiểu “không quản được thì cấm” lại trỗi dậy. Xin được biết quan điểm của ông về nhận định này và trong công tác xây dựng pháp luật thì chúng ta phải làm gì để đổi mới tư duy quản lý theo kịp với sự phát triển của thực tiễn, nhất là khi Cách mạng công nghiệp 4.0 đang làm thay đổi toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội?
Ông Đậu Anh Tuấn: Ở Việt Nam chúng tôi thấy có 2 xu hướng, một là dùng cái cũ áp cho cái mới; thứ 2 là để mặc, tránh đề cập đến nó. Cả 2 đều không ổn. Với xu hướng thứ nhất, như Grap là một mô hình kinh doanh vô cùng mới và nó tạo áp lực rất lớn cho ngành taxi truyền thống. Đúng ra cách tiếp cận của ta phải là giải tỏa những gánh nặng về hành chính, về quy định cho taxi truyền thống đang rất nặng nề.
Xu hướng thứ 2, chúng ta có thể quan sát trong việc đặt chia sẻ nhà hay khách sạn chung, cũng tương tự như Grap vào Việt Nam nhưng hiện nay Việt Nam đang để mặc, hầu như không quan tâm. Trong khi, nó ảnh hưởng đến quyền lợi của người khác, của bên thứ 3. Nó cũng phát sinh những vấn đề về thuế và phí thì hiện nay chưa nhìn thấy một quy định nào điều chỉnh trong lĩnh vực này. Đây là 1 điều đáng ra Nhà nước phải chủ động hơn. Việt Nam là nước được đánh giá rất mạnh về thị trường, về nhu cầu... nhưng chất lượng chính sách của Việt Nam được đánh giá là thua so với nhiều nước khác.
Việc chế tài, xử lý cơ quan, công chức tham mưu, ban hành văn bản trái pháp luật được thực hiện thế nào? Ông có đề xuất gì về vấn đề này, nhất là trong việc sửa đổi Luật BHVBQPPL?
Ông Nguyễn Hồng Tuyến: Về vấn đề trách nhiệm chính trị thì Quốc hội và Chính phủ đều có nghị quyết quy định rõ về vấn đề này, bên cạnh đó trong nghị định của Chính phủ về công tác pháp chế cũng quy định rõ trách nhiệm của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong công tác xây dựng thể chế. Tại Công thư số 160/LĐCP ngày 18/4/2018, Thủ tướng Chính phủ nhấn mạnh: “Đề nghị các đồng chí Phó Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ thuộc lĩnh vực phụ trách hoàn thành tốt nhiệm vụ xây dựng các dự án luật; chủ động họp cùng các đồng chí Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xử lý các vấn đề vướng mắc, còn ý kiến khác nhau, nếu cần thiết thì kịp thời báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Cùng với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, các đồng chí Phó Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện nhiệm vụ xây dựng các dự án luật thuộc lĩnh vực phụ trách”.
Tại các phiên họp thường kỳ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng đã nhắc nhở và kiểm điểm từng Bộ trưởng còn để xảy ra tình trạng xin rút, xin lùi các dự án luật, trình các dự án luật có chất lượng chưa cao, chậm, nợ ban hành văn bản QĐCT; nội dung này cũng đã được đưa vào các nghị quyết phiên họp thường kỳ của Chính phủ. Nhiều bộ đã tổ chức kiểm điểm trách nhiệm tại các cuộc họp giao ban, đề ra một số hình thức kiểm điểm trách nhiệm như không xem xét khen, tặng danh hiệu thi đua cho các cơ quan, đơn vị, thủ trưởng cơ quan, đơn vị để xảy ra tình trạng chậm tiến độ, phải đề nghị lùi, rút các dự án luật, chậm ban hành, nợ đọng văn bản QĐCT.
Về trách nhiệm bồi thường, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hiện nay chưa có quy định về trách nhiệm bồi thường trong việc tham mưu, xây dựng dự thảo, thẩm định, ký ban hành các VBQPPL không phù hợp, trái pháp luật, gây ra thiệt hại. Kinh nghiệm của các nước cho thấy cũng chưa quy định về việc Nhà nước bồi thường thiệt hại khi ban hành pháp luật.
Về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2015, ngày 8/6/2018, tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 57/2018/QH14 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019 và điều chỉnh Chương trình năm 2018, theo đó, dự án luật này sẽ trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ 8 (tháng 10/2019) và thông qua tại Kỳ 9 (tháng 6/2020). Thực hiện nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ giao, Bộ Tư pháp đang chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương xây dựng dự án luật này.
Để tổng hợp đầy đủ những khó khăn, vướng mắc của các bộ, ngành, địa phương trong quá trình thi hành, tạo cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều, ngày 1/8/2018, Bộ Tư pháp có Công văn số 2828/BTP-VĐCXDPL gửi bộ, ngành, địa phương yêu cầu báo cáo kết quả theo dõi tình hình thi hành Luật BHVBQPPL năm 2015.
Có thể thấy, việc quy định về chế tài, xử lý cơ quan, công chức tham mưu, ban hành văn bản trái pháp luật là một vấn đề rất đáng được quan tâm và ghi nhận trong việc sửa đổi, bổ sung luật lần này. Trên cơ sở tổng hợp báo cáo, kiến nghị của bộ, ngành, địa phương và qua hoạt động theo dõi, kiểm tra công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, Bộ Tư pháp sẽ có tổng hợp và nghiên cứu sửa đổi, bổ sung trong việc xây dựng, hoàn thiện dự thảo theo đúng Kế hoạch và bảo đảm tuân thủ đúng quy định của luật năm 2015.
Ý kiến của bà thế nào trước đề xuất cho rằng cần duy trì một cơ chế cẩn trọng hơn với một số công đoạn cần thiết để xây dựng, ban hành một VBQPPL. Ví dụ như quy định bắt buộc khi ban hành văn bản về chất lượng nước mắm thì phải coi trọng ý kiến người làm nước mắm truyền thống chứ không phải chỉ ý kiến của các chuyên gia, doanh nghiệp hay đề xuất cấm xe máy thì phải khảo sát người đi xe máy chứ không phải là hỏi ý kiến người đang đi ô tô thưa bà?
Bà Nguyễn Minh Thảo: Đúng là hiện nay luật chưa quy định cụ thể về việc này mà chỉ quy định phải lấy ý kiến công khai của các bên có liên quan. Tuy nhiên có một điểm ở đây chúng tôi nghĩ cần đẩy mạnh là khi xây dựng dự thảo văn bản các bộ, ngành cần phải kèm theo báo cáo đánh giá chi phí và lợi ích với xã hội. Điều này mặc dù luật đã quy định nhưng có cảm giác các báo cáo đó còn nặng về hình thức để đáp ứng các yêu cầu về trình tự thủ tục là chính.
Bên cạnh đó cần có cơ chế giám sát chặt chẽ hơn đối với việc tiếp thu ý kiến từ các bên liên quan của cơ quan soạn thảo bảo đảm việc tiếp thu phải đạt yêu cầu trung thực và chất lượng nhất. Ngoài ra thì cơ chế tham gia của cộng đồng doanh nghiệp là vô cùng quan trọng bởi đây là đối tượng bị tác động trực tiếp của văn bản.
Theo ông, cần có những giải pháp gì để bảo đảm tiến độ và nâng cao chất lượng công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trong thời gian tới, đặc biệt là công tác xử lý văn bản trái pháp luật?
Ông Nguyễn Hồng Tuyến: Nhằm đẩy mạnh, nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL trong thời gian tới cần triển khai một số giải pháp sau: Tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015, nhất là các quy định mới như xây dựng nội dung, đánh giá tác động của chính sách... Đầu tư nguồn lực thỏa đáng đi đôi với việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong công tác xây dựng pháp luật; xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu trong việc bảo đảm tiến độ, hồ sơ, thủ tục và chất lượng các dự án, dự thảo văn bản. Củng cố, kiện toàn và phát huy đầy đủ, hiệu quả vai trò của tổ chức pháp chế tại các bộ, ngành.
Ưu tiên bố trí biên chế, tăng cường hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, thẩm định văn bản, trong đó chú trọng năng lực phân tích, xây dựng chính sách pháp luật và kỹ năng soạn thảo, thẩm định cho những người làm công tác xây dựng pháp luật. Thường xuyên tổ chức hội nghị giao ban pháp chế các bộ, ngành để thảo luận, trao đổi chuyên sâu về công tác xây dựng pháp luật.
Phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị, chủ trì soạn thảo nghiên cứu kỹ về những chính sách cần thể chế hoá bằng pháp luật và chuẩn bị đầy đủ hồ sơ trước khi đề xuất đưa vào chương trình; tham gia tích cực và chủ động hơn với các bộ, ngành trong tất cả các công đoạn, từ khâu chuẩn bị chương trình; tiếp tục huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, các đại biểu Quốc hội, sự phản biện từ các tổ chức xã hội, từ các phương tiện thông tin đại chúng vào quá trình xây dựng, thẩm định; tăng cường tổ chức các hội thảo, tọa đàm, các hoạt động nghiên cứu trước và sau khi tổ chức thẩm định để làm rõ thêm các vấn đề phức tạp, còn có ý kiến khác nhau; tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL.
Về công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật, Bộ Tư pháp đã nghiên cứu, báo cáo Chính phủ và tổ chức thực hiện những giải pháp như: Tăng cường tập huấn, nâng cao nghiệp vụ cho người làm công tác soạn thảo văn bản; nâng cao ý thức trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong soạn thảo văn bản; đổi mới phương thức, nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản nhằm phát hiện sớm, xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật… nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
Bên cạnh việc tổ chức thực hiện các giải pháp này, công tác đánh giá hậu quả, tác hại của việc ban hành văn bản trái pháp luật; việc kiểm điểm, xử lý, đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ đối với người đứng đầu, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc ban hành văn bản trái pháp luật gây hậu quả hiện nay cũng đang được Chính phủ quan tâm, chỉ đạo sát sao. Bộ Tư pháp đã và đang chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ và UBND các tỉnh thực hiện chỉ đạo này. Đây có thể coi là giải pháp quan trọng nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL.
Trân trọng cảm ơn các vị khách mời!
Mai Trinh – Thu Trang – Thái Hoà (thực hiện)