Bài 1: Chất lượng văn bản và yêu cầu ‘số một’ của Thủ tướng
LTS: Ngày 19/3, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã ký ban hành Nghị quyết phiên họp Chính phủ chuyên đề về xây dựng pháp luật tháng 3/2019, trong đó nhấn mạnh: Thể chế, pháp luật cần thể hiện sâu sắc tinh thần đổi mới; các Bộ, cơ quan ngang bộ phải coi việc rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực được phân công là nhiệm vụ trọng tâm, thường xuyên; kịp thời phát hiện và xử lý các quy định trái pháp luật, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.
Mặc dù công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế trong thời gian qua luôn được chú trọng và đã đạt nhiều kết quả nổi bật, nhưng tiến độ và chất lượng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nhìn chung vẫn chưa được như mong muốn. Báo điện tử Chính phủ đăng tải loạt bài viết đề cập vấn đề này.
 |
| Ý kiến chuyên gia cho rằng trong nhiều trường hợp, các bộ ngành ra quy định yêu cầu doanh nghiệp mất giấy phép kinh doanh phải làm thủ tục tương tự như khi đi xin cấp phép mới. - Ảnh minh họa |
Báo điện tử Chính phủ phỏng vấn ông Nguyễn Minh Đức từ Ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) về một số văn bản, đề xuất chính sách gây tranh cãi trong thời gian qua.
Thời gian vừa qua đã xuất hiện nhiều chính sách mới và đề xuất chính sách gây tranh cãi, phản ứng, thậm chí phản ứng quyết liệt từ phía người dân, cộng đồng kinh doanh. Là một người làm việc trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, ông thấy hiện tượng trên có vấn đề gì không?
- Bên cạnh những kết quả đã đạt được, thì thực trạng làm luật, làm chính sách ở Việt Nam đúng là có nhiều vấn đề. Những ví dụ mà dư luận nêu ra trong thời gian qua có lẽ chỉ là một phần thôi.
Ví dụ, dư luận phản ứng rất mạnh mẽ đề xuất “mất bằng lái xe phải thi lại” của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải. Nhưng nhiều trường hợp khác các bộ ngành ra quy định yêu cầu doanh nghiệp mất giấy phép kinh doanh phải làm thủ tục tương tự như khi đi xin cấp phép mới. Về bản chất, những trường hợp này không khác gì “mất bằng lái xe phải thi lại” nhưng do không liên quan trực tiếp đến cuộc sống của đại bộ phận nhân dân nên không được dư luận chú ý.
Một ví dụ khác, dư luận cũng phản ứng rất mạnh mẽ cách quy định “chọn cho” của Bộ Nông nghiệp khi ban hành Thông tư về danh mục thức ăn chăn nuôi theo tập quán được phép lưu hành. Nhưng sự thật là quy định này đã có từ lâu, và Bộ Nông nghiệp cũng còn rất nhiều các danh mục “chọn cho” khác trong lĩnh vực chăn nuôi, thuỷ sản, trồng trọt… Cách quy định “chọn” cho không chỉ loại bỏ bèo, cây chuối ra khỏi diện thức ăn chăn nuôi được phép lưu hành mà còn biến những người dân nuôi và bán giống trùn quế trở nên bất hợp pháp.
Ví dụ về việc 6 lần trình, 6 lần trả về dự thảo Nghị định về kinh doanh vận tải bằng ô tô cũng cho thấy các cơ quan quản lý đang thực sự lúng túng. Nhưng hãy nhìn rộng hơn khi đó là sự lúng túng trước những mô hình kinh doanh mới. Không chỉ vấn đề quản lý xe Grab, mà còn là Airbnb, bán hàng qua mạng, quản lý các ứng dụng, website xem phim… Những vấn đề này cũng gây tranh luận rất gay gắt trong các cuộc họp.
Tóm lại, những gì xuất hiện trên diễn đàn thời gian qua, mới chỉ là một phần rất nhỏ trong những vấn đề cần giải quyết.
Nguyên nhân của tình trạng này là gì? Như Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã nhắc nhở là phải chống cài cắm lợi ích, hay là do tư duy lập pháp của một số cán bộ đang có vấn đề?
- Nguyên nhân thì có nhiều, nhưng tôi chỉ xin đề cập đến 3 nguyên nhân chính. Thứ nhất là do thực tế xã hội Việt Nam đang biến đổi quá nhanh.
Từ khi Đổi mới, có internet, gia nhập WTO và các FTAs… đã khiến cho nền kinh tế và cuộc sống xã hội thay đổi từng ngày. Do đó mà các cơ quan nhà nước gặp lúng túng khi phải quản lý những thứ mới.
Tôi lấy ví dụ, năm 2008, để tránh hiện tượng gian lận cước taxi thì Luật Giao thông đường bộ yêu cầu tất cả các xe taxi phải có đồng hồ tính tiền được kiểm định, kẹp chì. Khi công nghệ phát triển, chúng ta có bản đồ số, có thiết bị định vị toàn cầu GPS, nên hiện đã có các ứng dụng gọi xe như Grab, GoViet, Be… không cần đồng hồ tính tiền mà vẫn chống được gian lận giá cước. Điều này gây lúng túng cho các cơ quan quản lý khi mà Luật Giao thông đường bộ vẫn chưa kịp sửa đổi.
Những trường hợp như vậy xuất hiện rất nhiều như các dịch vụ xem phim trên mạng internet, dịch vụ kết nối thuê nhà như Airbnb, rồi thực phẩm biến đổi gen, công nghệ RFID cho phép thu phí đường bộ theo hình thức tự động không dừng… Những trường hợp như vậy khiến nhiều cơ quan tham mưu chính sách không phản ứng kịp với biến đổi của xã hội.
Thứ hai, tư duy chính sách hay năng lực làm chính sách của một số bộ ngành, một số cán bộ vẫn chưa tốt
Có lần một cán bộ soạn thảo Nghị định về cá tra có nói với tôi trong cuộc họp: “Chúng tôi được đào tạo để nuôi cá. Bây giờ hỏi chúng tôi nuôi thế nào để có năng suất cao thì tôi biết. Chứ bắt tôi làm chính sách về cá tra thì khó quá.”
Quả thật, cán cán bộ tham mưu chính sách của ta vẫn thường được đào tạo các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, nhưng lại thiếu kiến thức về pháp luật và chính sách công. Mỗi người chỉ làm riêng lĩnh vực hẹp của mình, khi thiếu những cái nhìn tổng thể, thiếu việc hiểu biết, thấm nhuần những nguyên tắc của quản lý nhà nước, thiếu so sánh giữa các lĩnh vực với nhau, thì nguy cơ có những ý tưởng không hợp lý, thậm chí là trên trời, là không thể tránh khỏi.
Điều này lại đòi hỏi thêm một lưới lọc nữa. Đó là công tác lấy ý kiến cộng đồng, công tác thẩm định, thẩm tra phải được hoàn thiện hơn.
Thứ ba, việc cài cắm lợi ích ngành vẫn còn.
Cá nhân tôi quan sát thì tình trạng này có giảm trong vài năm trở lại đây, do áp lực từ lãnh đạo Chính phủ. Tuy nhiên gần đây lại đang có dấu hiệu quay trở lại. Chúng ta không khó để nhận ra những quy định mang lại lợi ích cục bộ cho ngành như quy định phải theo học lớp tập huấn định giá đất của Bộ Tài nguyên và Môi trường hay quy định kiểm tra phế liệu nhập khẩu phải có mặt cán bộ môi trường của địa phương đặt nhà máy.
 |
| Ông Nguyễn Minh Đức cho rằng, để cải thiện quy trình xây dựng pháp luật, vấn đề quan trọng vẫn là phải có sự giám sát độc lập từ phía người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội. |
4 lỗi phổ biến trong các văn bản kém chất lượng
Từ kinh nghiệm tham gia phản biện chính sách, ông có thể nói một cách khái quát nhất về các “lỗi”, các vấn đề đang tồn tại phổ biến nhất trong không ít văn bản quy phạm pháp luật?
- Xin nói từ lỗi nhỏ trước là lỗi kỹ thuật. Chúng ta quá phụ thuộc vào pháp luật thành văn, phụ thuộc vào câu chữ trong văn bản pháp luật, đến từng dấu chấm, dấu phẩy. Trong khi xã hội luôn biến động thì việc quá phụ thuộc vào câu chữ văn bản, mà không phải là tinh thần của văn bản khiến mọi lỗi kỹ thuật đều có thể trở thành thảm hoạ. Công tác chỉnh lý các lỗi kỹ thuật hiện đã được cải thiện so với trước đây, nhưng chúng ta vẫn chưa chuyên nghiệp hoá được công tác này. Trường hợp của Bộ luật Hình sự với hơn 100 lỗi kỹ thuật là ví dụ tiêu biểu.
Lỗi thứ hai thường hay gặp là lỗi không khả thi hay còn gọi là lỗi mơ mộng. Rất nhiều trường hợp cơ quan nhà nước viết luật như thể để miêu tả một xã hội lý tưởng, trong khi bản thân cơ quan nhà nước cũng như xã hội không đủ điều kiện để thực hiện những quy định đó. Ví dụ như trước đây có quy định chỉ được bán thịt lợn giết mổ trong vòng 8h đồng hồ. Nếu làm được điều này thì rất tốt, nhưng rõ ràng là nó không khả thi với điều kiện của Việt Nam hiện nay.
Một lỗi nghiêm trọng hơn có thể kể đến là lỗi không hợp lý. Đó là các quy định mà không giúp bảo đảm mục tiêu quản lý nhà nước, mà lại gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp. Chuyện “mất bằng lái xe phải thi lại” là ví dụ điển hình. Hay như trường hợp xử phạt đến 90 triệu đồng một người dân đi đổi 100 đô la Mỹ, nhưng lại phạt 200 nghìn đồng hành vi quấy rối tình dục. Những ví dụ như vậy rất nhiều và cần phải được chỉnh lý.
Lỗi cuối cùng, ít người để ý, nhưng tôi cho rằng nguy hiểm nhất, đó là lỗi không minh bạch. Thực sự rất đáng quan ngại khi nhiều văn bản pháp luật đưa ra mà có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau tuỳ vào sự giải thích của cán bộ thực thi. Đây là lỗi rất nguy hiểm vì nó biến pháp luật thành những cái bẫy đối với người dân và doanh nghiệp. Không ai biết phải làm như thế nào cho đúng và ai cũng có thể trở thành nạn nhân bị xử phạt. Đây chính là nguyên nhân khiến cho tình trạng tham nhũng vặt vẫn diễn ra và chi phí không chính thức của các doanh nghiệp vẫn cao.
Cá nhân ông cho rằng đâu là những giải pháp cho vấn đề này?
- Tôi vẫn tin chất lượng pháp luật phụ thuộc chủ yếu vào quy trình làm luật. Chúng ta vẫn phải chấp nhận đâu có có những cán bộ thiếu năng lực, những cán bộ có những đề xuất chính sách trên trời. Nhưng nếu quy trình làm luật tốt thì những thứ không hợp lý, thậm chí trên trời, những lỗi, những sự cài cắm sẽ bị loại bỏ, chỉ còn lại những quy định có chất lượng tốt.
Để cải thiện quy trình xây dựng pháp luật, vấn đề quan trọng vẫn là phải có sự giám sát độc lập từ phía người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội. Có lẽ, chúng ta cần chỉnh lý Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng hỗ trợ mạnh mẽ hơn quyền giám sát độc lập này.
Ví dụ, hiện nay, dù Luật quy định các dự thảo văn bản phải đăng tải 60 ngày, phải lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động. Nhưng trên thực tế, quy định này vẫn bị vi phạm mà không có chế tài xử lý. Chúng ta có thể mạnh mẽ quy định luôn rằng nếu một văn bản được ban hành mà không bảo đảm quy trình lấy ý kiến thì văn bản đó không có hiệu lực và người ký văn bản phải chịu trách nhiệm.
Hoặc khi lấy ý kiến, các cơ quan tham mưu vẫn làm hồ sơ báo cáo người có thẩm quyền ban hành. Có trường hợp, cơ quan tham mưu, vô tình hoặc cố ý, lờ đi những ý kiến ngược lại với đề xuất của họ. Người có thẩm quyền ban hành đôi khi không đọc hết được toàn bộ hồ sơ mà chỉ đọc tờ trình thì mới ký ban hành. Điều này khiến chúng ta phải nghĩ đến một cơ chế trình văn bản một cách độc lập hơn.
Ví dụ, quy định việc lấy ý kiến tập trung qua một đầu mối như một website chung đăng tải dự thảo và tiếp nhận ý kiến góp ý. Người quản lý website này sẽ có bản tổng hợp ý kiến góp ý riêng cùng đồng thời trình cơ quan ban hành, chứ không dựa hoàn toàn vào đơn vị tham mưu như hiện nay.
Riêng qua 3 tháng đầu năm 2019, điều tôi thấy rõ nhất là công tác ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý Nhà nước đang được đẩy mạnh. Vẫn cần có thời gian để đánh giá, tuy nhiên, tôi vẫn rất kỳ vọng vào sự thay đổi này.
Kinh nghiệm triển khai các hệ thống công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước cho thấy: Vấn đề quan trọng nhất là hệ thống đó có đủ an toàn và thân thiện với người dùng để giữ chân họ không. Mà điều này thì đòi hỏi những đánh giá từ chính các doanh nghiệp trực tiếp sử dụng mới có thể cho ra câu trả lời chính xác.
Năm 2019 cũng là năm sửa đổi nhiều đạo luật quan trọng liên quan đến toàn bộ nền kinh tế như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Chứng khoán, Luật quản lý thuế… Đây là những đạo luật hết sức nền tảng, tôi nghĩ quá trình thảo luận sẽ vỡ ra nhiều vấn đề hơn.
Bài tiếp: Văn bản trái luật - những hậu quả khó lường
Nhóm PV