Theo quy định pháp luật về thanh tra, cho đến nay chưa có một khái niệm chính thống về kết luận thanh tra mà chỉ quy định về nội dung kết luận thanh tra (tại Điều 50, Luật Thanh tra năm 2010). Về mặt hình thức, kết luận thanh tra là một văn bản hành chính do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; phản ánh toàn diện, đầy đủ về kết quả cuộc thanh tra; là cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện những kiến nghị được nêu tại Báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra. Kết luận thanh tra được người ra quyết định thanh tra ban hành để đánh giá, nhận xét, kết luận việc thực hiện chính sách, pháp luật; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức và cá nhân được thanh tra; phát hiện sơ hở, thiếu sót trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và các quy định của ngành để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật; bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Nội dung của kết luận thanh tra là cơ sở pháp lý để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xử lý và chỉ đạo tổ chức thực hiện những nội dung được nêu trong kết luận thanh tra.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, kết luận thanh tra hành chính là một văn bản có vai trò quan trọng, là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp xem xét, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc có hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh công tác quản lý; sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
Nội dung kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính thường liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, nhiều khi liên quan đến trách nhiệm của tập thể, cá nhân và công tác chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý cấp trên. Việc xử lý đối với kết luận thanh tra hành chính phải qua nhiều thủ tục; để làm rõ khuyết điểm, trách nhiệm của các cá nhân, đơn vị có liên quan, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải giao các đơn vị có liên quan tổ chức kiểm điểm, đề xuất xử lý trước khi ra quyết định xử lý cuối cùng. Trong trường hợp này, nếu có khiếu nại thì đối tượng thanh tra khiếu nại quyết định xử lý về thanh tra, không phải khiếu nại kết luận thanh tra.
Luật Thanh tra 2010 quy định quyền của đối tượng thanh tra, theo đó, đối tượng thanh tra có quyền: “…Khiếu nại về kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại”. Trên cơ sở quy định của Luật Thanh tra 2010, Nghị định 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra quy định về giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra như sau:
“1. Khiếu nại của đối tượng thanh tra đối với quyết định xử lý, hành vi của Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, thành viên khác của Đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp cho đối tượng thanh tra thì người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm xem xét, giải quyết.
2. Khiếu nại của đối tượng thanh tra đối với kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra khi có căn cứ cho rằng kết luận, quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thì Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã có kết luận hoặc quyết định xử lý có trách nhiệm xem xét, giải quyết.
3. Trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý, Thủ trưởng cơ quan thanh tra đã giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại thì việc giải quyết được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”.”
Như vậy, theo quy định nêu trên, đối tượng thanh tra có quyền khiếu nại kết luận thanh tra và Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành kết luận thanh tra phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết. Quy định này cũng tương tự như thẩm quyền giải quyết trong khiếu nại hành chính, đó là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyết định hành chính bị khiếu nại thì người đứng đầu cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết, nếu không đồng ý với kết quả giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lần hai lên cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại.
Tuy nhiên, thực tế thi hành pháp luật thanh tra về việc khiếu nại kết luận thanh tra vẫn còn một số bất cập, vướng mắc, cụ thể:
(1) Theo quy định nêu trên, nếu đối tượng thanh tra có khiếu nại kết luận thanh tra thì Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm xem xét, giải quyết; tuy nhiên, pháp luật về thanh tra hiện hành chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục việc xem xét, giải quyết là như thế nào, thời hạn xem xét, giải quyết là bao lâu và trường hợp khiếu nại nào không đủ điều kiện thụ lý giải quyết?...
(2) Việc giải quyết của Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong trường hợp này có được xem là giải quyết lần đầu hay không hay trong trường hợp đối tượng thanh tra không đồng ý và khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại và được giải quyết thì mới xem là giải quyết khiếu nại lần đầu.
(3) Kết luận thanh tra là sản phẩm thể hiện đầy đủ, toàn diện kết quả hoạt động của Đoàn thanh tra, của người ra quyết định thanh tra với những đề xuất, kiến nghị tác động đến đối tượng thanh tra, tổ chức, cá nhân liên quan. Tuy nhiên, kết luận thanh tra phải qua giai đoạn tổ chức thực hiện của các chủ thể có thẩm quyền (khâu xử lý về thanh tra) mới trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra. Do đó, nếu quy định quyền khiếu nại kết luận thanh tra của đối tượng thanh tra và nghĩa vụ xem xét giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại của người có thẩm quyền thì kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính có phải là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không, hay nói cách khác, kết luận thanh tra có phải là quyết định hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 không?.
Về thực tế, quyết định xử lý về thanh tra của người có thẩm quyền (quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; quyết định thu hồi tiền, tài sản…) là văn bản liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích và tác động đến quyền, nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, do đó, đây là đối tượng của khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Việc cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết khiếu nại của đối tượng thanh tra đối với quyết định xử lý về thanh tra đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét lại tính đúng đắn, chính xác, khách quan của kết luận thanh tra. Do đó, pháp luật về thanh tra cần sửa đổi, bổ sung quy định về quyền khiếu nại kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính, trong đó, cần xác định giá trị pháp lý của kết luận thanh tra hành chính là văn bản quản lý nhà nước (không phải là văn bản áp dụng pháp luật); chỉ quy định quyền kiến nghị, phản ánh của đối tượng thanh tra đối với kết luận thanh tra và quyền khiếu nại quyết định xử lý về thanh tra khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Việc khiếu nại nêu trên sẽ được người có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo quy trình của pháp luật về khiếu nại.
Trên cơ sở đề xuất, kiến nghị từ thực tiễn công tác, pháp luật về thanh tra cần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với yêu cầu từ thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra trong thời gian tới./.
Hoàng Ngọc Cư-Công an tỉnh